二○一九年十月四日,行政長官林鄭月娥聯同行政會議宣布引用《緊急法》(即《緊急情況規例條例》,見香港法例第二四一章)訂立《禁蒙面法》(即《禁止蒙面規例》,見香港法例第二四一K章)的決定,引起社會激烈討論。《禁蒙面法》既切身地影響香港市民,其訂立的法理依據,亦即特首聯同行會動用《緊急法》一事,也絕對值得公眾關注。

《緊急法》賦予特首和行會的權力

《緊急法》第二(一)條訂明,「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時,行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例。」第二(二)條則列出規例可規定的內容。

第二(二)條的範圍極為廣泛,當中一些條文已引起極大迴響。例如第二(二)(a)條就容許規例作出檢查及管制刊物與文字等等規定,變相收窄表達與出版自由;此條文亦包含壓制通訊方法的規定,故假設特首與行會有意為之,或可透過《緊急法》禁止市民使用「WhatsApp」或「Telegram」等通訊工具。另外,第二(二)(f)條容許規例作出「對財產及其使用作出的撥配、管制、沒收及處置」的規定,亦是坊間擔憂港府藉《緊急法》充公市民財產的源由。

而《緊急法》第二(四)條則列明,即使其規例「與任何成文法則中所載者有抵觸,仍具效力」。以《警隊條例》(香港法例第二三二章)第五十(三)條為例,現時警務人員在「有理由相信任何須予逮捕的人已進入或置身在某處」的情況下才擁有自由進出該處的權利;然而,《緊急法》第二(二)(h)條容許規例作出對「授權進入與搜查處所」的規定,故假若《緊急法》就警務人員自由進出私人地方訂立了較為寬鬆的條件,理論上此規例將凌駕於警隊條例第五十(三)條。

另外,《緊急法》第三條列明相關規例可以「規定以任何刑罰及制裁」作為任何罪行的懲罰,不論該罪行源自《緊急法》下的規例,抑或現存的其他法律。故在訂立上述規例的同時,行政長官與行政會議有權訂立包括終身監禁的刑罰,同時可加入沒收相關物品與取消相關牌照的制裁方式,條件則是他們覺得該些刑罰及制裁對於執行法例或《緊急法》相關規例(如《禁蒙面法》)是「必需或合宜的,或在其他方面符合公眾利益」。

行政機關是否會受到管束

承上文,《緊急法》的條文對特首與行會施加了一些限制,例如在「緊急情況或危害公安的情況」下才可動用此條例,亦只可訂立「必需」或「合宜」或在「其他方面符合公眾利益」的刑罰及制裁。然而,除此之外,《緊急法》的條文本身並沒有提供任何可制衡特首和行會的機制,而判斷以上條件是否成立的個體亦似乎是特首和行會本身。

行政機關倉促地動用《緊急法》的方式,在其頒布《禁蒙面法》時便可見一斑。此規例在十月四日當天下午宣布,同日刊憲,於十月五日凌晨便生效,通知期不足十二小時。不少市民即使在法例生效後仍未有機會接觸相關條文,因而亦無法得知刑責為何,直至坊間有更多消息流通。

另外,特首指出,動用《緊急法》是因為社會出現危害公眾安全的狀況,並刻意澄清香港並未進入緊急狀態。此做法是否合憲尚有爭議。《緊急法》是港英殖民地政府於一九二二年正式訂立的法例,當時的政治和法律體制與現在不可同日而語。例如,在回歸時生效的《基本法》第十八條當中,就列明全國人民代表大會常務委員會有權在某些情況下宣布香港特別行政區進入緊急狀態。特首與行會刻意繞過「緊急狀態」而動用《緊急法》,着實令人懷疑他們是否亦忌諱香港進入緊急狀態所帶來的巨大後果(例如在香港實施全國性法律,或者嚴重打擊外資信心),卻又想動用在非緊急情況下他們根本不可能擁有的權力。

毫無疑問,行政機關一旦動用《緊急法》,立法會的角色便被大幅削弱:行政長官與行政會議就訂立《禁蒙面法》閉門磋商,未有正式諮詢立法會議員的意見。而在十月四日當天,由於立法會尚未正式復會,因此部份立法會議員發信至特首與行會,要求根據立法會議事規則第十五條召開緊急會議,卻未獲得任何一方回應。於是立法機關非但無法參與立法過程,更無從代表選民反映意願。

部分社會人士以及立法會議員轉而尋求司法濟助,即申請許可就特首和行會動用《緊急法》以訂立《禁蒙面法》此決定進行司法覆核。然而他們就着暫緩執行《禁蒙面法》的申請已被原訟法庭所拒絕,理由是當申請人要求法庭頒令臨時濟助(interim relief)時,除須證明案中有值得認真裁決的議題(serious issues)以外,還須證明案中有強力的表面證供(a strong prima facie case)顯示所牽涉的法例是無效的(invalid)(而此原則的例外情況則不適用於本案)(見裁判理由,引述案例通用編號:[2019] HKCFI 2476)。於本案中,由於時間緊絀等因素,法庭要達至這裁決的難度很大,而在聆聽雙方律師代表陳辭後,法庭認為於現階段介入並不合適,故拒絕命令暫緩執行《禁蒙面法》,並盡早安排一個同時審理許可申請和正審的合併聆訊(rolled-up hearing)。此聆訊已訂於十月三十一日進行,離筆者下筆之日還有約十天。

故此,在特首與行會的共同決定下,《禁蒙面法》生效至今已有十數天,期間亦有市民因而被截查以至被起訴。此例一開,坊間可預視將來若行政機關有意再動用《緊急法》賦予的非常權力,亦會採取相類似的手法進行。至於這次事件後續發展如何,尤其法庭會否判決申請人的司法覆核勝訴,則屬未知之數。現時唯一可確定的,就是行政機關已利用《緊急法》做出「先立法,後審議」的行動,此舉本身亦影響深遠。

應關注政府行使公權力狀況

筆者尊重對反蒙面法持有不同意見的任何人士。惟行政機關動用《緊急法》的先例一開,他日其將如何利用這種權力,市民根本無從可知。政府理論上堅持香港未進入緊急狀態,卻又動用《緊急法》的權力,使香港面臨與實際戒嚴越來越相似的局面,更有意圖魚與熊掌兼得的嫌疑。故不論政見為何,大眾均應時刻關注政府行使公權力的狀況,避免令行政機關成為一匹脫韁野馬;畢竟一旦政權走向獨裁專制,任誰也不能獨善其身。

(作者為「法政匯思」成員。)

(原文載於 2019 年 10 月 31 日《 明報月刊 》)