近日有意見認為行政長官林鄭月娥可引用《緊急情況規例條例》(下稱《緊急法》)應付已經持續兩個多月的反修例風暴,相關法例規定:「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時,行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」,而且規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等,有效時期更加可持續至另行命令廢除為止,權力可謂相當廣泛。

表面看來,《緊急法》的確能夠加強特區政府與警隊應對示威者的權力,但是相關安排也有機會導致整個香港得不償失。法政匯思成員楊嘉瑋便指出,引用《緊急法》將使得國際社會質疑香港是否屬於安全營商環境。會計界立法會議員梁繼昌亦表示,有外國機構擔憂引用《緊急法》會令香港金融中心地位不保。教育界立法會議員葉健源甚至認為一旦通過引用《緊急法》,反而可能促使更多學校教師罷課。

其實自從香港回歸,呼籲引用《緊急法》的聲音已非首次出現。由2003年「嚴重急性呼吸道症候群(SARS)」疫情擴散,到2014年佔領運動、2016年旺角騷亂期間,均曾有人主張透過《緊急法》來平息事件;去年九月超強颱風「山竹」襲港之後,亦有議員要求引用《緊急法》訂立一天公眾假期讓市民「停工」休息,可是特區政府結果都未因着這些事件而使用《緊急法》,這正好顯示決定使用《緊急法》必須十分謹慎。

有傳媒早前報道,政府考慮動用《緊急情況規例條例》(緊急法),處理目前亂局。(資料圖片/曾梓洋攝)
有傳媒早前報道,政府考慮動用《緊急情況規例條例》(緊急法),處理目前亂局。(資料圖片/曾梓洋攝)

冒然設立規例 或抵觸基本法

另一方面,今時今日特區港府想動用《緊急法》,還得注意它存在着違憲風險。早在2015年,香港基本法澳門基本法研究會的張小帥便指出:「《緊急情況規例條例》規定行政長官須會同行政會議決定緊急情況和緊急措施的制定,這與《香港基本法》的規定相衝突,因為《香港基本法》第五十六條第二款規定行政長官在緊急情況下採取的措施無須徵詢行政會議的意見」,可見《緊急法》條文可能與《基本法》有抵觸。

近日大律師吳靄儀進一步質疑《基本法》下並未賦予行政長官擅自立法或制定規例以及自行宣布特區進入緊急情況或狀態的權力,因為《基本法》第七十三條規定了「制定、修改和廢除法律」是香港立法機關的職權,第十八條則訂明要由「全國人民代表大會常務委員會決定宣布……因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態」,而不是由行政長官決定。

即使透過《緊急法》設立規例之舉未違憲,規例內容最終仍會受《基本法》制約。像《基本法》第三十九條規定了《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港,而特區政府提交給聯合國人權事務委員會的報告亦多番重申根據《緊急法》制定的規例受到該條與《公約》第四條約束:「當局如須採取措施克減其在公約下所承擔的義務,克減程度須以緊急情勢所嚴格需要者為限,並須照法律而行」,這情況下難保有人循此角度入稟法庭提出司法覆核(表一)。

《公民權利和政治權利國際公約》對《緊急法》規例的要求
1. 不得抵觸香港依國際法所負的任何義務(第4條第1項)
2. 不得引起任何純粹基於種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的歧視(第4條第項)
3. 不得無理剝奪任何人之生命(第6條第1項)
4. 不得以任何方式減免《防止及懲治滅絕種族罪公約》對透過剝奪生命構成殘害人群罪行的義務(第6條第3項)
5. 不得施以酷刑,或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰(第7條)
6. 不得對非自願同意之任何人作醫學或科學試驗(第7條)
7. 不得使任何人充奴隸、奴隸制度及奴隸販賣(第8條第1項)
8. 不得使任何人充奴工(第8條第2項)
9. 不得僅因任何人無力履行契約義務即予監禁(第11條)
10. 不得對罪犯施行重於犯罪時法律所規定的刑罰(第15條第1款)
11. 對罪犯減科刑罰須從有利於行為人之法律(第15條第1款)
12. 不得侵害任何人在任何場所被承認為法律人格之權利(第16條)
13. 不得侵害任何人思想、信念及宗教之自由(第18條第1款)
14. 不得以脅迫侵害任何人所享保有或採奉自擇之宗教或信仰之自由(第18條第2款)
15. 對任何人表示宗教或信仰之自由的限制須以保障公安、秩序、衛生或風化或他人基本權利自由為限(第18條第3款)
16. 尊重父母或法定監護人確保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由(第18條第4款)

緊急無以持續 治標尚須除根

如果今天特區政府真的有意引用這條將近百年歷史的《緊急法》來處理反修例示威,相關官員必須認清這把雙刃劍可能造成的傷害和潛藏的風險。更重要的是,他們絕對不能奢望單靠《緊急法》就能讓所有問題迎刃而解,相反他們還要繼續思考如何修補社會撕裂、檢討衝突成因,並且採取措施回應市民訴求和解決社會深層次結構矛盾,否則類似「緊急情況」只會再次出現。

我們不妨看看過去港英政府動用《緊急法》的先例。「六七暴動」時期,港英政府根據它頒發各項規例擴大警權,這些措施當年固然有助提高警隊平亂效率,但最後讓香港重歸和平穩定的卻是接連一系列行政、社會改革,例如設立民政署處理社區問題、修訂《僱傭條例》改善勞工待遇、成立廉政公署肅清貪污風氣、推行「十年建屋計劃」和九年免費教育等等。由此可見,《緊急法》的規例頂多掃除表面亂象,深層次結構矛盾仍然得靠其他手段來解決。

總而言之,無論特區政府最後會否藉着《緊急法》設立規例來平對亂局,那些都只能夠是可起一時之效的治標手段。就算成功地讓街上不再有示威者、網上不再有反政府或仇警言論,社會撕裂與民眾不滿亦不會隨之消失。正如條例名稱所示,《緊急法》僅用於暫時性的「緊急情況」;真正可以令香港「止暴制亂」的途徑,惟有讓為政者照顧整體利益,滿足大多數市民的需要,這樣才算是根治問題的良方。

(原文載於 2019 年 8 月 29 日《 香港 01 》)