行政長官林鄭月娥早前宣布引用《調查委員會條例》成立調查委員會調查沙中綫鋼筋施工問題。這當然不是政府第一次成立調查委員會,較近期的,如南丫島海難及鉛水事件,政府也曾就這些牽涉重大公眾利益的事件,成立過類似的調查委員會。

那麼,所謂的調查委員會是如何組成的?誰去決定它的職權範圍?它的權力有那些?接受調查的人士或機構,是否需要負上刑事或民事的法律責任?這些問題,我們都可以透過《調查委員會條例》(香港法例第86章)(“該條例”) (以下條文除特別註明,皆來自該條例)略窺一二。

第2條規定,行政長官及行政會議可以委任一名或多於一名委員,去調查公共機構的經營和管理、任何公職人員的行為或任何與公眾有重大關係的任何事宜。第3條規定,行政長官及行政會議可指明「調查標的」(英文版為 “subject of the inquiry”,即調查目的或職權範圍)。換句話說,調查委員會須由行政長官連同行政會議成立,調查內容和範疇也可以由行政長官連同行政會議來決定。

說是調查委員會,但實際上一般的做法只會委任一到兩名委員,且多數為擁有極高公信力的法官。事實上,調查研訊屬司法程序(第11條),委員會亦具有法官的權力(第10條)。值得留意的是,該條例給予委員會的法定權力相當廣闊(第4條),部分權力(如搜證權)甚至連在法庭審案的法官也難以望其項背:

1. 委員可以考慮以任何方式提供的任何資料為證據,即使該等資料在一般民事或刑事程序中不可被接納為證據;

2. 傳召任何人出席作證或出示任何物品或文件;

3. 發出逮捕令,以強迫任何任何人出席作證或出示任何物品或文件;

4. 進入及視察任何處所,或發出手令搜查任何處所並揀取證物;及

5. 在行政長官會同行政會議同意下,委任審查員(inspectors)查閱被調查或與其有關的機構或團體的所有簿冊及文件。

任何人拒絕委員會要求出席研訊,作供或提供文件,均可被控以藐視罪,定罪後可被處罰款$1000及監禁3個月。阻礙他人出席研訊,作供或提供文件的處分更嚴重,定罪後可被處罰款$10000及監禁1年。

無庸置疑,調查委員會就委託事件進行調查的權力非常大。在調查的過程裡,也無可避免地要檢視受調查人士或機構在相關事件裡面的角色,及有關的責任問題。

然而,弔詭的是行政長官連同行政會議在制定調查委員會的職權範疇時,一般也會訂明調查委員會並不需要就接受調查的人士或機構,是否需要負上刑事或民事的法律責任,而作出任何裁定。這一點,加上第7條的規定#,難免會令人質疑成立調查委員會,是否僅僅是避免有人要問責下台的緩兵之計。##

有人或許會說,這種安排理論上降低了參與調查人士或機構的法律風險,鼓勵他們積極就相關調查提供證據,有利于調查委員會的工作。但事實上,接受調查人士一樣會說謊###,而調查結束後,律政司還是可以按照調查委員會的結果,就民事或刑事方面進行提控。

問題是,律政司是否提控,主動權在律政司/政府手中。由於行政長官連同行政會議訂明調查委員會不需要裁定接受調查的人士或機構,是否要負上刑事或民事的法律責任,就算有關的調查結果直指政府部門或其高層失職,政府高層未必需要問責下台。

法例賦予調查委員會極大的權力就指定的範圍進行研訊,從查找不足或挖掘事實真相的角度來看,效果顯著,但真相水落石出後,如何能夠確保有關人士或機構承擔其法律責任,繼而落實調查委員會的各項建議,確實是一個值得我們深思的問題。

#第七條規定任何人在委員會席前提供的證據,不得在任何民事或刑事法律程序中,被接納為針對提供該證據人士的證據(因違反獨立調查委員會命令而引起的藐視罪除外)。

##見傅曉君,”鉛水事件之調查──獨立調查委員會還是運用特權法?”, 評台,2015年7月24日 連結:https://wp.me/p8iPwg-anD

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(原文載於2018年6月24日《評台》 )