2017年年尾,港府與廣東省簽署《高鐵一地兩檢合作安排》。如此這般的一份涉及重大基本法爭議的文件,港府最終僅以新聞稿形式公布,且表示「可以說的都說了」。其時,眾新聞引用現行的《公開資料守則》,希望能索取粵港簽署、以及將提請人大常委會審議的兩份《合作安排》。根據眾新聞於2017年12月22日的報導:「特首辦超出預定21日限期後才回覆,並引述《公開資料守則》中即將公布《合作安排》而拒絕公開已經簽署的協議。至於即將提交人大常委會的《合作安排》,特首辦引述守則中「保密」條文送交其他政府,同樣拒絕資料申請。」

現時,市民如欲向政府索取資料,一般都是引用《公開資料守則》申請。然而,這份《公開資料守則》在實際執行上卻有如無牙老虎,沒有法定效力、自1995年頒布而來亦未曾作出任何修改。根據《守則》第1.18條,「只有在特殊情況下方可延至超過21日後才作出回應,但應向申請人解釋有關情況,而再延長的期限通常不得超過30日。」再以上述事件為例,特首辦在一個月後才回覆申請人,並未見有任何解釋。而有關申請亦分別基於《守則》的2.17條「即將公布或因已預定公布或發表而不宜提前披露的資料。」以及第2.4條b「資料是在保密情況下從其他政府、其他司法管轄區的的法庭及國際組織取得,或在保密情況下送交這些政府、法庭及國際組織的。」而被回絕。由政府超出限期才施施然表示拒絕披露資料的舉動,及至詳細解釋有否考慮到公眾利益及披露的資料會造成什麼傷害均欠奉,可見政府本身都沒有尊重到《公開資料守則》,並且不會有任何後果。

值得留意的是,《守則》第2.2條同時提及「凡本部提及的『傷害』或『損害』,包括實際造成的傷害及損害,以及可能或有理由預期會造成的傷害及損害。在這些情況下,有關部門會考慮披露資料的公眾利益是否超過可能造成的傷害或損害。」而根據《守則》的《進釋和應用指引》第2.2.2和2.2.3條,政府部門「當權衡披露資料可能造成的傷害與公眾利益時,這個可能性是否值得看重將視乎可能造成的傷害的性質而定。」,且「公務員必須合理地作出裁決。…披露資料的公眾利益是個應予考慮的相關因素。」可是,觀乎《守則》和《指引》,當中有關如何斷定怎樣才是可拒絕披露的資料的條文非常空泛含糊———究竟政府部門如何測試「傷害或損害」之程度?其測試的程序的是什麼?有沒有機制覆核各政府部門的決定及所其基於的理據是否合理?更甚是,什麼為之「公眾利益」、如何評估?

上述的幾條問題均關注到資訊自由的核心,偏偏正是現行非法定的《守則》所缺乏的。這題示了《公開資料守則》委實有多簡陋,而公眾知情權亦似乎不被有效保障。

2018年3月9日,政府發布新聞公報表示於2017年第三季一共收到1,517宗根據《公開資料守則》索取資料的要求。惟在公報中的其他統計數字,居然以1995年3月推行以來的53,145宗申請為依歸。如是者,公布出來的數字顯得非常亮麗,說有51,897宗(97.7%)獲提供全部或部份所需資料,只有1,248 (2.3%)要求被拒云云。於是,有關當局的發言人就可以堂而皇之地表示「《公開資料守則》提供了有效架構,讓公眾查閱政府持有的資料。」龍門一搬,政府就製造出了低拒絕率的假象。事實上,民眾與傳媒如欲向政府索取重要資訊時,往往困難重重。例如2008年的奶製品疑含三聚氰胺恐慌事故,蘋果日報曾經要求食物環境衛生署公布合乎標準的產品中有否含有三聚氰胺,以及含量多少,但遭拒絕。著名股評人David Webb亦多年來要求港府公開數碼港的賬目資料,惟被當局以商業資料保密原則而屢被拒絕。當事人事後接受訪問時表示,他已放棄使用《公開資料守則》。

《守則》若在各項極有可能關於公眾利益的議題上沒有發揮作用,基本上是形同虛設。而當我們面對的政權,是會以各種藉口欲蓋彌彰以達至其政治目的、以及帶頭不尊重甚至埋沒市民知情權的無賴,成立具法律約束力的《資訊自由法》更是刻不容緩。

沒有資訊自由,就沒有監察政府的能力。一個透明度本身已經非常有限的政府,加上能夠逃過大眾市民的目光閉門造車、黑箱作業,香港的未來只會益發堪虞。

文:戴穎姿

(原文載於2018年5月3日《評台》 )