「干涉內政」究竟為何？

一講到「干涉內政」，相信香港人，甚至中國人，都不會陌生。中國一向主張「不干涉原則」，不會評論或影響他國的內政。可是，更多時候，「干涉內政」是各國官員反駁他國對本國事務的看法的金句。

例如，本年三月十六日，在中國外交部例行記者會上，發言人陸慷被問到英國國會發表的《香港半年報告》時，指︰「…香港事務是中國內政，英方無權干涉，也沒有任何干涉的空間。」除了「普通」的干涉外，中國的內政還可以被「粗暴干涉」，例如數年前，當美國國會通過授權總統對台售武時，時任發言人秦剛表示︰「…上述法案嚴重違反中美三個聯合公報特別是『八一七』公報精神，粗暴干涉中國內政，損害中國主權和安全利益…」至於其他國家方面，近來馬來西亞大選，某因為容許航班在大選日的顧客免費改期的航空公司，就被馬國內政副部長指他並不知道政權更迭是航空公司的企劃，暗示航空公司企圖干涉馬國內政。即使強如美國，奧巴馬亦曾指俄羅斯明顯干預了二零一六年大選的結果，以非常規手段干涉了美國的內政。

雖然我們天天都聽到「干涉內政」，但我們真的明白了它的意思了嗎？在國際法上，國家不得干涉他國的原則，其實非常複雜而模糊。因此，本文希望仔細解釋「干涉內政」的內容，讓讀者得以準確理解國際法上對此的定義和適用範圍。

什麼是內政？
內政，在國際法上有個專有名詞———「保留事項」(domaine réservé)，指國家內部或內政事項，因此國家本身有管轄權。傳統上，國家是國際法中唯一的對象，因此它們擁有所有事項的管轄權，除非國家間同意限制某事項。可是，自二次大戰後，聯合國﹑《聯合國憲章》和現代國際法體系的建立，令國家的「自由」慢慢地收窄。今時今日，很多「保留事項」或多或少都受國際法所限，例如控制出入境的權力—被「不遣返原則」和各人權公約等限制，又或使用領土資源的權力——被國際環境法和原則等限制。簡單來說，若國家在某事上不用對他國負責任——無論是法律上或道義上—而又在其實際管轄權中，那就很有可能屬於內政範圍了。

除了內政外，《聯合國憲章》還有另一相似的概念——「領土完整或政治獨立」。雖然看似與內政大同小異，但「領土完整或政治獨立」所指的，遠比內政為少。在一九七零年的《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》中，各國同意「領土完整或政治獨立」應包括以下類別︰國際界線或其爭端；組織或煽動非正規或秘密武裝以侵害他國領土；主動組織他國境內的動亂或恐怖活動，或默許境內組織發動前述行為；最後，《宣言》指出國家領土不應成為軍事行動的目標，而違反《聯合國憲章》威脅或動武而獲得的領土，將不為國際法所承認。總括而言，「領土完整或政治獨立」專指國家最重要的組成部份︰主權和領土。

國際法上對干涉內政的定義與原則
國際法有三個不同有關禁止他國干涉內政的原則︰「主權平等」﹑「不干涉」和「不威脅或使用武力侵害國家領土完整或政治獨立」(以下簡稱「不威脅/使用武力」)。簡單來說，這三個原則是指國家之間應平等相處，不應亦無權干涉他國的內政，尤其不可以威脅或使用武力去達成他國的目的。

上述的原則，可以一對伴侶的相處作例子。伴侶各有自由意志，不從屬於對方，這就是「主權平等」。當然，伴侶「拍拖」之際，理應自願地將某部份的自由意志交出，共同決定，例如今晚約會食韓燒或者放題，又或儲蓄「上車」的計劃。可是，即使無論如何相愛對方，伴侶不可亦不應強迫對方自理而與關係不相干的事，例如用蘋果還是三星手機，又或每天上廁所的時間—這就是「不干涉」。最後，伴侶更不應向對方威脅或動武，以達成自己的目標—這就是「不威脅/使用武力」。國家就好像一對對的伴侶，時而「拍拖」，時而「散伙」，但總體而言，都是各方自由地建立關係，約束雙方的行為，但不應亦不可越過雷池，插手他國的內政。

有學者指，不干涉是自決原則的實現︰一方面，國家作為個體，對外有不受他國侵害或影響的外部自決權；可是，國家作為由國民共構、共享、共治的整體，對內有責任落實人民實行民主的內部自決權，缺一不可。

什麼行為會干涉內政？
干涉內政的方法林林總總，但不外乎有影響的行為以改變國家內政。這些行為可分為四類︰(一) 軍事干涉—當一國出動軍隊對他國動武或威脅；(二) 顛覆政權——以不實信息或政治宣傳而意圖顛覆他國的政權；(三) 經濟壓迫—干預正常貿易，或封鎖他國對外交通；(四) 外交干涉——除非十分離譜，否則外交行為一向不視為干涉。

可干涉內政的例外
雖然禁止干涉內政的原則非常清楚，但國際法絕不是鐵板一塊，也有各種的例外。對於干涉他國內政，國際法有數個例外，在此列出常見的幾個合法例外︰聯合國安理會授權、自衛或執行強行法。首先，聯合國安理會可因某國行為違反《聯合國憲章》或威脅國際和平與安全，授權國家制裁他國，包括設立禁飛區、凍結資產等；若國家遭受他國非法入侵，該國可自行反擊；強行法方面，國際法有一系列最為嚴重的禁止事項，包括種族滅絕、危害人類罪、海盜等，各國皆可用所有切實並合符比例的方法阻止他國違反強行法事項。

干涉內政的例子
干涉內政雖然看似十分廣泛而詳細，但在現實中則難以完全證明。在現代歷史上，多數的干涉內政都與動武有關︰由五十年代的韓戰﹑六十年代的越戰，到數天前對敍利亞的空襲，都可被視為干涉內政的例子。在國際法上討論最詳細的干涉內政，則是國際法院一九八四年的尼加拉瓜訴美國案，有關美國意圖以各種手段顛覆尼加拉瓜當年左翼政權。雖然國際法院並沒有正面肯定或否定美國的行為是否干涉內政，但判決將「不干涉」和「不威脅/使用武力」原則在國際法上的定義作總結，可被視為干涉內政的「指導案例」。

不是干涉內政的例子
回到文章一開始的例子，似乎它們都難以確切成為「干涉內政」的例子。航空公司為顧客因大選而免費改期，實難成為「干涉內政」。首先，航空公司並非國家，影響有限；況且，公司只是順應顧客要求，沒有直接影響大馬的選舉或政治制度，更遑論要「顛覆政權」。英國在香港事務上的「說三道四」，雖然看似影響香港的政治制度，但英國一來在《中英聯合聲明》中有監察條約執行的義務，其報告亦只對香港作有限度的意見，實難成為「干涉內政」。至於有關台灣的事項，首先，由於台灣並不在中國的操控中，難以定義為在中國的「實際管轄權」內；再者，台灣問題視乎各方如何定義，因此難以下定論。國際法中最重要的主權原則，在一九二七年國際法院的蓮花號案中已經說明︰「不可假定限制國家主權的規則。」因此，若其他國家對台灣問題有不同的定義，若不至於干涉中國的內政，中國亦不可限制他國的意見。

總結
主權平等、不干涉、不威脅/使用武力，是三個重要確保世界和平、國家平等的原則。由於內政的定義複雜而模糊，國家可將幾乎所有事項都視為「內政」。可是，若要長期保持世界和平，國家不僅要儘可能不干涉他國事務，更重要的是不可以事事都以「內政」蒙混過去，才可令世界在為人類福祉與國家主權間平衡而進步。國家不再是國際法中的「天之驕子」，並非事事都可以免責，而國際法正正是確保上述原則得以順利推行的最佳工具。

文：冼樂石

（原文載於2018年4月21日《評台》 ）