立法會修改議事規則,不少人認為是違反基本法內立法會法定人數的條文,亦指出修訂是要完全打擊「拉布」,扼殺議員議政的空間。雖然民主派議員們再三強調修訂對議會的深遠影響,但市民反應冷淡,表決前夕的集員更只得數百人出席。

筆者無意評論建制派是否「乘人之危」、又或民主派是否「玩玩吓」,但對修訂一事中的三點,分享一下意見。首先,筆者認為修訂中降低全體委員會法定人數是否合憲實在難以說清,法庭將會面對巨大難題;其次,若要在提高議事效率與確保反映民意中平衡,議事規則應再作修訂,尤其是全體委員會及表決法定人數方面。最後,非建制派應該總結經驗,不僅要重新審視在現今議事規則下,他們如何有效表達意見,更重要的,是檢討為何群眾對這重大事件反應冷淡。

全體委員會法定人數——基本法、立法會與其行事方式

本次建制派提出修訂議事規則,降低全體委會員法定人數是重中之重。全體委員會是立法會師承英國國會制度而來的特殊程序,主要為了令議員對法案可以逐條詳細地修訂、討論,不受議事規則嚴格的發言限制。基本法第75條中指的立法會,究竟是指立法會大會、立法會行使立法職權的會議,還是立法會所有的會議,暫時還沒有一致的理解。可是,就立法會其他委員會的行事方式看來,基本法若要包括所有立法會的會議,則令所有委員會的法定人數違憲,亦無視大會與委員會的分別。可是,由於全體委員會特殊的地位和在立法修訂的角色,它與大會的關係仍需法庭去認清。

筆者認為,全體委員會是否等於立法會大會,將會是法庭爭論的重點。立法會大會是立法會意志的表現,包括它所有的立法與議政權力,而全體委員會是立法會意志的其中一部份。有意見認為,由於香港的全體委員會僅為「準全體委員會」,並非獨立的委會員,因此應該當作為立法會大會的一個「環節」。可是,若全體委員會是等同立法會大會一部份,那進入全體委員會的程序便顯得多餘。況且,全體委會員容許議員重複發言,與大會的議事規則相異。在英國的慣例中,議會大會在全體委員會開會時不應亦不會了解委員會的進度,進一步證明委員會和大會或許有別。而第一屆立法會筆者認為這點將會是司法覆核中重要的爭論點,亦會影響全體委員會日後的角色。

有意見以全體委員會法定人數與基本法75條一樣,質疑全體委員會不過是立法會大會的一部分。可是,一樣的原因,在香港立法會的行事方式參考手冊中已解釋了︰立法會是「由於全體委員會會議的程序為由立法會決定的立法過程的一部分,全體委員會的會議法定人數規定亦由立法會決定。第一屆立法會決定採納的做法是,以立法會的會議法定人數,即不少於全體議員(包括主席在內)的二分之一,作為全體委員會的會議法定人數。」第一屆立法會承繼了臨時立法會的議事規則,而後者在制定規則時,儘量與回歸前的立法局一樣。最後一屆立法局的全體委員會法定人數,正好是全體議員一半,但當時並未有基本法或任何其他憲制規定,而第一屆立法會訂定法定人數時,亦不是直接以基本法為根據。因此,以人數一樣而將全體委員會直接視為立法會大會的一半,並未有仔細留意法定人數的由來。

基本法第75條對立法會法定人數的限制,並未有說明指的是立法會哪方面。第75條僅指出「……立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」但並沒有指是立法會的什麼會議。依上文下理推斷,第67條定義了立法會是香港的立法機關,第73條列出了立法會作為立法機關的權力,但基本法並沒有定義立法會應有什麼樣的會議。鄭家純案指出,第75條第1段的法定人數,應理解成僅指立法會大會的法定人數(鄭家純案第132段)。相反,第73條所指立法會的功能,不應該理解成僅立法會大會可行使的權力(鄭家純案第107段)。就此看來,第75條所指的會議,是否包活全體委員會,就要看法庭的解釋了。

總括而言,修改全體委員會法定人數是否違憲,取決於法庭如何理解香港全體委員會的獨特地位與組成。完全將全體委員會與大會分開,固然是對立法會制度的誤解,但若立即將其當成立法會大會的一部份,又似乎與共識有距離。

議事規則—平衡民意與效率,首先要從根本改革?

其實,政府不聽民意而強推法案,建制派樂於順水推舟而不作審批,的確是個大問題;可是,非建制派經常「拉布」,令議會陷於無止境的延宕,亦非市民樂見之事。筆者認為,要平衡反映民意與議事效率,應深入改革議事規則。首先,全體委員會是否仍要承擔修法的重任,抑或以其他制度取代,值得商榷。再者,法定人數應該在表決時變得更重要,而非在會議中時時需要在意的問題,以確保法案經更多議員的決定或認可。最後,立法會應該重新整體審視議事規則,並考慮將其重新編寫,以配合香港逐漸遠離英國政治傳統的現況。

全體委員會的存在,僅是英國及受其文化影響議會的傳統,並沒有實際的效力。全體委員會在香港,僅是為了方便議員逐條審議法案,無限次發言而已。立法會編寫的行事方式參考手冊,亦指全體委員會是「權宜方便多於基於任何特別原則」,而「旁聽立法會會議的人士不易區分立法會與全體委員會兩者的程序」。綜觀世界各國,尤其是民主指數極高的挪威、芬蘭等,都沒有所謂「全體委員會」的程序,法案審議交由大會直接逐條審議。這些國家的國會都沒有限制重複發言的規則,但議長有權先請未曾發言的議員表達意見。因此,只要將不可重複發言的規則修改,全體委員會的價值就不存在了。

即使要將全體委員會制度保留,法定人數的概念亦應重新考慮。非建制派其中一個有力的觀點,是認為若法定人數少於半數,即可將少數派的意見完全抹殺,未能準確反映民意,亦令通過的法案沒有公信力,尤其是在立法會僅得半數由市民直選的情況下。另外,他們亦認為「點人數」是有效的方法,一方面可以拖延時間,另一方面則可要求更多人出席會議,督促同僚認真議政。可是,從來多數派在議會都可以「抹殺」少數派的意見,而法案有公信力與否,和多少議員同意或反對亦關係不大。即使如英國下議院,法定人數僅為議長加40人,而極大多數國家都沒有會議出席法定人數的概念。又如點人數方面,英國下議院明文禁止在會議中點人數,只要求在投票時若不夠人數,投票結果無效而會議自動進入下一個議程。會議的過程當然重要,但會議所得到的結果才是最影響市民的。基本法第75條要求的法定人數,真的是指整個會議任何一個時間都要「齊人」嗎?若要求投票時滿法定人數,而取消在會議中點人數的規程,又會否能達至「公信力」與「效率」的平衡呢?

立法會的議事規則應重新審視,以適應香港與英國不同的政治制度。英國產生今天議事規則的主要原因,是英國既有的「議會至上」傳統,悠久的議政歷史,加上長久以來缺乏成文憲法或憲法法庭的判決。可是,香港既有成文憲法,亦有終審法院、人大常委等憲法權威解釋法律,因此與英國政制完全不一樣。再者,香港是憲法至上的法制,議會行事亦要遵從憲法。因此,師承英國的議事規則未必符合香港的實際需要,而應該重新審視,甚至重編。

非建制派的問題

非建制派在議事規則一役可謂「全軍覆沒」,既未能阻止修訂,更無法令市民關注事件。筆者認為他們要好好思考往後的議政模式,尤其是如何有建設性﹑有影響力地改變政府法案的方法,而非一味依賴拉布等只能被動地延遲「惡法」來臨的日期。他們亦應該深刻檢討為何市民大眾對修訂似乎漠不關心,為何市民愈來愈反對拉布等議會抗爭手段。部份議員在今次抗爭中的手段,實在令人啼笑皆非,以「玩夠未」來形容亦不為過。此部份已經有不少前輩談論,筆者就不再重複了。

立法會不應該是特區施政的「跘腳石」。「拉布」固然是有其好處,亦曾經稍有成效,但年復一年的使用,不免令人覺得既無效、又無新意。議會要抗爭,但更重要的是有效監察行政機關,如果行政機關提出的法案事事被用作交換重要議題的籌碼,在市民看來則與玩弄政治無異。現在市民要在議會保住的,是某議員的席位,抑或是民意在議會有效的表達呢?

總結

議事規則的最終目的,是為了令議事有秩序、理性、有建設性與有效率。美國著名的《羅伯特議事規則》指出,議事規則是要平衡議會五方的利益︰多數派、少數派(尤其是佔三分一或更多的重要少數派)、個別議員、缺席議員,和整體。議會無可厚非是由多數派主導決定,但應經過充份且自由的議政,而議會僅可在絕大多數同意下,才可奪去上述一方的權利。英國國會的議會慣例亦指出,英國繁複的議事規則一方面用作保證少數派在議會的權利,另一方面不令六百五十名議員的國會因無盡辯論而癱瘓。香港的議事規則爭論,一方面涉及憲法的問題,另一方面則涉及到制度不公的問題。筆者希望立法會可以藉今次爭論,重新審視現行議事規則對香港是否合適,亦希望非建制派可汲取經驗,認真反思。

文:冼樂石

(原文載於2017年12月24日《評台》 )