近日我市老百姓因為李寶蘭自行辭職一事穿鑿附會雜音處處,盡往特首身上潑糞,實在有需要重申,在香港地位超然者誰,以免老百姓誤以為特首會怕廉署。

按《基本法》第48(5)條規定,廉政專員由特首提名並報請中央人民政府任命。有別於委任法官,特首無需考慮一個推薦委員會的建議[1],可直接提名其心腹。中央人民政府任命之後,委任廉政專員的條款及條件,皆由特首決定[2]。

人是特首選的,那廉政專員如何辦事,自然也要由特首說了算。廉政專員在符合行政長官命令及受行政長官管轄下,負責廉政公署的指導及行政事務[3]。咦,等一等,這裡是說廉政專員受特首命令,沒有說「只」接受特首命令。放心,法例訂明,除特首外,廉政專員不受任何其他人指示和管轄[4]。又等一等,這裡說廉政專員就廉署的指導及行政事務受特首命令,沒有說調查案件的權力也受特首命令啊。所以就有必要說清楚,任何案件的調查,廉政專員都只是在代表特首調查,既然是代表,調查任何人(調查特首除外),就有需要跟特首匯報了[5]。

一個廉政公署,工作不是只有廉政專員一個人就辦得了,專員一定要有人協助。那副專員也由特首委任好了,條款及條件也由特首決定[6],即使廉政專員有什麼外遊應酬纏身未能執行公務時,暫代其位置也是讓特首放心的人[7]。如果連廉政專員的委任都是特首一人決定,那麼廉政公署上下大小職員,當然也得由特首決定委任了[8]。為免廉署上下有任何誤會自己的老闆是老百姓,《基本法》第57條更訂明,廉政公署獨立工作,對行政長官負責。

不過既說是獨立工作,又為什麼要向特首負責?難道跟特首負責也是獨立嗎?這要講一點歷史。1973年警務處總警司葛柏貪污潛逃,殖民地政府認為由警察旗下的反貪污部自己人調查自己人,未能給予市民信心,而其他公職人員之間,也普遍存在貪污的行為,所以在1974年成立的廉署,就必須獨立於任何政府部門,包括警務處。因此廉署的獨立,是相對於其他政府部門,而不是當年的港督或今天的特首。為確保廉署獨立,只受特首監察,連申訴專員公署也不能就廉署的反貪職務作出調查[9]。

寫到這裡,難免讓香港直轄市的老百姓察覺,對廉署的操控,由上至下都掌握在特首一人手中。但單是察覺,還是不夠的,要明擺着獨攬大權,才叫「supremacy must not only be done,it must also be seen to be done」。廉署在成立之時,已經設立了幾個諮詢委員會以監察廉署的工作,其中一個是「審查貪污舉報諮詢委員會」[10]。該委員會最主要的工作是聽取廉政專員報告廉署接獲的所有貪污舉報及廉署如何處理這些舉報,簡易言之,就是監察廉署如何進行及結束調查。殖民地政府在1994年曾作過檢討,研究廉署向公眾問責的制度。該次檢討認為,委員會無需改為法定組織以擁有法定權力監察廉署,但同意在行政安排上,委員會的主席不應再由廉政專員出任,而應改由非官方成員擔任。至於委員會主席,及其委員,則繼續由港督委任。噢,是啊,回歸之後,就廉署對公眾問責的檢討就再無進行過,那很自然,委員會的人事任命權就保留在特首手上,令所有監察廉署調查工作的重任持續落入特首委任的人選之中。最近,譚惠珠就獲特首委任為「審查貪污舉報諮詢委員會」的主席。

特首用人事監察廉署,廉署則用法律監察特首,那麼法律本身就必須優先處理特首作為香港直轄市首長的獨特憲制地位[11],讓某些罪行只適用於平民,全港唯有特首獲豁免,以說明特首凌駕於法律之上,讓特首更平等。廉署可以倚賴作為打擊貪污的法例,總共只有三條,《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》,當中又以《防止賄賂條例》與特首的日常工作關係最為密切。該條例的第3條規定,政府官員之中唯有特首索取或接受任何利益不屬犯罪。第8條規定,任何人向任何官員或公務員提供任何利益都屬犯罪,唯獨向特首提供利益無罪。這些法律漏洞,於2012年已由前終審法院首席大法官李國能領導的委員會提出,亦有建議如何堵塞[12]。不過由於這份報告只屬建議,特首絕對可以表面承諾跟進實際行動欠奉[13],反正時間會讓老百姓淡忘。

以上文字,當然是正話反說,以突顯香港現時整個反貪的制度都以特首不貪為前提而設計。至於這個前提是否荒謬,從回歸以來的三名特首,一名被廉署落案起訴,一名正被廉署調查的事實,可知答案。廉署自1974年成立以來,歷經40多年的不懈努力,把一個貪污橫行的城市,淨化成一個我們香港人可以引以為傲的廉潔家園。1997年回歸,當時的廉署門外仍然掛着「一切如常」的告示牌,希望這個訊息能傳遍世界,廉署反貪決心不變。這樣的一個機構,是多少代香港人共同費盡心血反貪零容忍的基地。李寶蘭於1984年加入廉署,是首位被派往美國聯邦調查局受訓的廉署女調查員,一直服務廉署32年,最近主動請辭求去,觸發廉署史無前例的人事地震。物必先腐而後蟲生,一天特首於制度中的超然不受約束,「香港勝在有你同ICAC」的崩壞,就只會是時間的問題。

註解﹕[1]﹕見《基本法》第48(6)條及香港法例第92章 《司法人員推薦委員會條例》 第6條[2]: 見香港法例第204章 《廉政公署條例》第5(3)條[3]: 見《廉政公署條例》第5(1)條[4]: 見《廉政公署條例》第5(2)條[5]: 見《廉政公署條例》第12條。另外,香港法例第201章《防止賄賂條例》 第30條限制任何人,包括廉政專員,向任何人披露受調查人身分或調查的任何細節(僅限於《防止賄賂條例》第II部的罪行),除非有合法權限或合理辯解。根據廉署的網頁就傳媒查詢的回覆,一旦特首受查,廉署不會就有關個案向特首匯報﹕http://www.icac.hk/tc/useful_information/rme/index.html。但需要注意的是,特首受查的個案,廉署會向「審查貪污舉報諮詢委員會」匯報有關案件,而該委員會的主席及成員,全部由特首委任[6]: 見《廉政公署條例》第6條[7]: 見《廉政公署條例》第7(1)條[8]: 見《廉政公署條例》第8(1)及8(3)條[9]: 見香港法例第397章 《申訴專員條例》第7(1)條及附表1。不過申訴專員有權調查廉署的工作是否符合《公開資料守則》,見《申訴專員條例》第7(2)條及附表1。另外,根據《廉政公署條例》第16條,審計署有權查閱廉署的帳目。以上兩點是在法律上少有的地方看到廉署的某些工作受特首以外的機構監察。[10]: 前身為Operations Target Committee,於1978年更名為Operations Review Committee[11]: 見《基本法》第43(1)條[12]: 詳見「防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會報告」第4.57至4.94段,2012年5月[13]: 梁振英曾於等候接任特首一職時公開表示會認真考慮報告中的各項建議,上任後盡快落實。當然,這個上任,以特首的一貫語言藝術,可能是指在2017年的上任。詳見「候任行政長官回應防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會報告」﹕http://www.info.gov.hk/gia/general/201205/31/P201205310504.htm

參考資料﹕

1. 廉政公署權責檢討委員會報告書,1994年12月

2. 廉政公署年報﹕1974、2015年

3. 廉政公署執行處年報,反貪歲月40載(1974-2014)

4. 防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會報告,2012年5月

5. 公民論壇﹕誰帶頭摧毀廉署和法治﹖公民實踐陪育基金、香港2020合辦,2016年8月13日

6. 政府新聞公報 – 立法會八題:廉政專員和副廉政專員的任命,2014年2月26日,http://www.info.gov.hk/gia/general/201402/26/P201402260409.htm

(原文載於 2016 年 8 月 17 日《評台》)